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浅析乡规民约在新时代基层司法行政工作中的作用

发布时间:2019-02-26 15:45:38   字号:【】 【】 【】    文章来源:

  ——以福建武夷山市为例
  本网讯彭子平)党的十九大报告高度重视基层社会治理问题,从统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的高度,强调“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,打造共建共治共享的社会治理格局,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调“推进多层次多领域依法治理”,要求“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。这表明,在法治国家、法治社会建设中,需要进一步提高乡规民约的地位,全面发挥乡规民约的作用,是新时代乡村治理努力的重要方向。
  乡规民约是乡村民众为了办理公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、保障村民利益、实现村民自治,民主议定和修改并共同遵守的社会规范。我国对于乡规民约予以充分的法律保障,在《宪法》、《村民委员会组织法》等法律及规范性文件中均有体现,笔者以“民约”为关键词查询“北大法律信息网”得到法律4件、行政法规10件、司法解释2件、部门规章77件、团体规定24件、行业规定1件(见图-1)。一直以来,乡规民约都被视为农村自治的重要表现形式,也是基层民主政治发展的重要成果。
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  当前,国家推动实施乡村振兴战略,深化乡村社会治理是落实党治国理政“四个全面”布局和“五大发展理念”的题中之意。实践证明乡规民约在乡村治理中的作用是显著的,就武夷山而言,乡规民约运用较为充分的基层组织,在开展综治维稳、选举换届、扫黑除恶、计划生育、精准扶贫、壮大村财、茶山整治、打击“两违”、环境保护等工作更为顺畅。基层司法行政部门承担着依法治理、法治宣传、人民调解、公共法律服务提供等职能,如何完善好、发挥好乡规民约在激发乡村自治、法治、德治的化学反应,以司法行政职能出发进一步发挥好乡规民约的效用,本文予以一定的调查、研究。
  一、新时代乡规民约的现实意义
  在乡村治理的进程中,乡规民约具有汇集民意、聚集民智、化解民忧、维护民利的独特作用。同时,乡规民约独特作用的充分发挥能够增强基层群众的主体意识、责任意识等,从而成为解决新时代乡村矛盾的有效途径。新时代打造共建共治共享的社会治理格局,只有通过引导乡规民约向法治有序、德治有效、自治有利方向发展才能真正实现有序的乡村治理。
  (一)乡规民约是农村法治、依法治理的重要内容。党的十八届四中全会公报指出,要提高基层社会治理法治化水平,发挥乡规民约等社会规范的积极作用,这为基层法治社会建设指明了方向。农村地区的法治社会建设是我国法治社会建设的重要组成部分。充分运用乡规民约调整乡村社会关系,化解乡村社会纠纷,培育村民自治能力和法治精神,实现村民自治,发挥乡规民约在乡村治理中积极作用,不仅能够有力地推进农村法治社会建设,而且能全方位推进我国法治国家、法治政府、法治社会的一体建设。
  (二)乡规民约是农村自治、乡村治理的重要途径。乡规民约能够发扬基层民主,提高村民参政议政意识和能力,实现村务自我管理、自我服务,增进农村政治建设。将法治的基本精神、价值理念、规范要求等融入乡规民约之中,结合村情社情,制定出既符合国家法律又符合乡村实际的规约,对国家法律进行细化处理,并弥补国家法律的不足,保障国家法律在乡村社会的全面实施。
  (三)乡规民约是农村德治、精神文明建设的重要载体。乡规民约不仅传承传统文化中的有益资源,而且吸收社会主义道德文化和法治文化,弘扬了社会主义核心价值观,以“广教化而厚风俗”、“劝善、惩戒”等形式通过引导、劝告、监督百姓言行,真正发挥其“软法”作用,引导农民崇尚科学,抵制迷信,移风易俗,破除陋习,树立良好道德风尚,提倡科学健康生活方式最有效的行为准则。
  (四)乡规民约是乡村振兴、协调发展的重要方式。乡规民约有利于激发人们参与生产的主体意识、竞争意识,帮助人们确立效益观念、科技意识,明确村民权利义务、规范村民行为,不断提高农村经济社会发展水平,不断提高村民生活水平,不断消除城乡壁垒,使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合、互为资源,逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态、空间、政策 (制度)上的协调发展,进而推动乡村社会经济的发展和全面进步。
  二、武夷山市乡规民约情况
  素有闽邦邹鲁、道南理窟之称的武夷山,自古民风淳朴,人们致力于建立安定和谐的生产生活秩序,在乡村社会治理过程中,制定了别具特色的乡规民约,通过教化、伦理以及相关惩罚机制的约束,维系着传统乡村社会有序的运转。建国以后(作者注:为方便分析,作者将武夷山市乡规民约以建国前后为节点分为传统、现代乡规民约),特别是《中华人民共和国村民委员会组织法》实施以后,武夷山市各基层组织进一步规范发展乡规民约,为发扬基层民主、促进乡村经济,进而有效维护整合社会秩序奠定了基础。从武夷山各村实践证明,村规民约制定得好、履行得好的村,村民自治程度就高,村级集体经济和社会事业就发展得好。
  (一)武夷山市传统乡规民约情况
  1.传统乡规民约体例、制定主体及影响
  ⑴乡规民约体例。武夷山传统乡规民约体现为乡规、村规、民约、合约、禁约、族约、社约等,有成文与不成文两种形式,成文乡规民约多以刻碑公示。但在传统的农耕社会,相对封闭式的生产生活群体联系较为紧密,乡民言论、行为、生产生活、思想具有一定趋同性,不成文的乡规民约更为广泛。其次,随着成文传统乡规民约的运用,自然而然演化为人们的习惯、风俗。如武夷山市吴屯乡红园村的由长者化解家庭矛盾的村规,逐渐演变为摆茶习俗。
  ⑵制定主体。传统乡规民约制定主体呈现多元化,既有官府颁布告谕、也有宗族会议、乡贤、家族长老、坊里、乡(村)民会议制定的乡规民约。
  ⑶影响作用。传统乡规民约因其制定和施行历时悠久,作为乡民社会人们的一种行为准则,对乡民品行德行的教化、人际关系的调整、社会矛盾的化解,传统社会的稳定起着不可磨灭的作用。
  2.传统乡规民约涉及领域及主要内容
  武夷山传统乡规民约涵盖了与乡民生活密切相关的修身治家、禁赌禁毒、防火御盗、生态保护、租税缴纳、乡族争讼等多个方面。
  ⑴社会民生方面。南宋时,朱熹 发动乡民以存粮应救灾急需,首创并命名的一个民办社仓——朱子社仓,以起社会保障作用,并制定《朱子社仓仓规》规定粮米借贷事宜,如《朱子社仓仓规》规定了“每家按照人口,大口一石,小口五斗,五岁以下无需置籍。偿还时如湿米,坏米者罚”。
  ⑵移风易俗方面。清·光绪年间,星村镇黄村村民众抽食土烟,开设赌馆风气盛行。为严禁恶习,黄村村民众合乡公立了《渠边麦园禁碑》对开设烟馆、聚众赌博等进行了申明禁约“一议凡有房屋者不准租与开设烟馆,如有私租,一经查出定即禀官讲该房屋查封”。
  ⑶生态保护方面。清·康熙年间,为保护武夷山九曲溪生态,崇安县衙颁布《禁渔题刻》,就九曲溪流域永禁捕鱼、毒渔等行为进行了申饬,至今武夷山景区内捕鱼行为仍被严令禁止,并成为乡人的共识。咸丰年间,武夷街道三姑村、兰汤村的《三姑兰汤恪遵竖壁清野告示》“不得妄行樵伐,兼之堡内搭棚.....抗则鸣官追究”。
  ⑷生产生活方面。清·道光年间,五夫镇五夫里乡民公立“农事禁令碑”,就乡民饲养家禽、田间管理等的规定及惩处办法进行规定,如“严禁黄冬未割不许放鸭,黄冬割清放鸭落田冬至”。
  (二)武夷山市现代乡规民约情况
  1.现代乡规民约基本情况
  武夷山市总人口24万人,辖3镇、4乡、3个街道、4个农茶场、115个行政村,12个社区(截止2017年),882个村民小组。建国以后,随着基层组织自治、法治不断健全,除已经演化为民俗的乡规民约外,基本呈现为成文体例。建国以后至《村民委员会组织法》实施以前,武夷山市仍有一些不成为乡规民约沿用至今,如武夷街道黄柏村“砍毛竹、罚豆腐”;吴屯乡、上梅乡、岚谷乡有“火烧山、放电影”;各农村在相邻权处理上有“山以分水为界”、“房屋以滴水为界”等。制定乡规民约主体主要为村民代表大会,呈单一化趋势。在数量上,《村民委员会组织法》实施以前,各村(居)制定乡规民约数量不多。实施以后,各村(居)制定数量增多,也趋于科学化、规范化。特别是武夷山市自2013年开展农村网格化管理“1+3”工作,在市里的部署下,全市121个村(居)制定了村规民约,有的村(居)还根据实际情况制定了环境卫生、计划生育、文物保护等民约。通过数字武夷统计,在2012-2015年间,制定两则村规民约的有69个村(居)、制定三则以上村规民约的有22个村(居)(图-2)。在适用范围上以行政村为主体的村规民约更为广泛,而以乡镇行政辖区为适用范围的乡规民约逐渐缺失。
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  2. 现代乡规民约主要内容(见图-3)
  武 夷 山 市 现 代 乡 规 民 约 主 要 内 容 和 功 能 序号内容类别功能作用例证索引
  1 管理公共事务对计划生育、教育、村落设施、防火、交通、道路等事务进行管理星村镇《朝阳村规民约》第四条:“村内任何组织和个人使用土地都应服从村的统一规划和调整,不得非法占用村集体、村民小组的土地” 。
  2 普法依法治理推动普法教育,使村民在学法、用法、守法的过程中增强了法治观念。吴屯乡《街路村村规民约》(2013年)第一条“每个村民都要学法、知法、守法、自觉维护法律尊严,积极同一切违法犯罪行为作斗争” 。
  3 保障基层民主对村委选举、村务管理、村务公开等方面规定,保障基层民主制度。星村镇《黎前村村规民约》(2013年)第二条“村民代表必须坚持党的基本路线,以支部为核心,履行职责,认真审议村民委员会提交的“一事一议”各项事业的重要决策”。
  4 分配保护资产对集体所有的流动资产、长期资产、固定资产、无形资产和其他资产管理。兴田镇《南源岭村规民约》第五条“把现有无法耕作和不想耕作的土地资源统一交由村民委员会集体管理,以土地入股,参与利润分红”。
  5保护利用资源保护水土资源、基本农田、森林防火等五夫镇《五夫村村民自治管理条例》(2014年9月27日)第一条“全体村民均有保护耕地的义务”。
  6 保护环境卫生规范农村卫生、环境保护、农业废弃物处理与利用、畜禽养殖污染防治吴屯乡《彭屯村村规民约》(2013年12月)第三条第三款“积极开展文明卫生村上建设,搞好公共卫生,加强村容村貌整治,严禁随地乱倒乱堆垃圾、秽物,修房盖屋余下的垃圾碎片应及时清理,柴草、粪土应定点堆放”。
  7 促进团结互助倡导村民之间团结友爱、相互帮助,共同维护村庄共同体上梅乡《茶景村规民约》(2014年1月7日)第四条第一款“村民之间要互尊、互爱、互助,和睦相处,建立良好的邻里关系”。
  8推进移风易俗改变陈旧风俗习惯,倡导社会主义新风尚星村镇《朝阳村规民约》(2014年12月08日)第十六条“提倡勤俭节约,喜事新办,不铺张浪费;丧事从简,不搞陈规旧俗”。
  9 传承良善文化倡导良好的社会风气、传承良善文化、促进传统美德在乡村的继承和弘扬星村镇《桐木村规民约》第四条“提倡学习科学文化知识,养成健康向上的生活方式”。
  10 维护乡村治安进行社会治安综合治理、禁止“黄赌毒”、禁止小偷小摸、禁止打架斗殴、禁止酗酒闹事等武夷街道《高苏坂村规民约》(2014年1月)第十二条“加强社会治安综合治理,发挥群防群治作用,提高法律观念和意识,搞好防盗防火工作”。
  11化解民间纠纷调处村民矛盾、解决民间纠纷五夫镇《兴贤村规自治管理条例》(2014年7月)第十条“村民发生赡养纠纷时,由村调解委员会进行调解,调解不成的,村民委员会支持被赡养人依法向人民法院提起诉讼 ”。
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  三、乡规民约在新时代基层司法行政工作中的作用
  (一)在推进普法依法治理工作中的作用
  1.促进农村法治宣传自主化。乡规民约促使基层组织法治宣传更具自主性、自发性和自我性。从武夷山市的乡规民约来分析,大多数乡规民约都具有法治宣传作用,而且各地兼有特色。清朝康熙年间,《崇安县衙禁渔题刻》“照得武夷九曲溪.....,永禁捕鱼”的告示则具有生态保护的宣传作用。《街路村村规民约》、《仙店村村规民约》则对计划生育、土地流转、婚姻家庭、殡葬改革、义务教育、森林保护、财产保护等进行常态化的法治宣传。
  2.促进农村依法治理主动化。农村依法治理工作是一项系统工程,农村依法治理既依靠自上而下传导,亦可以从基层主动推动。基层治理法治化,固然要求按照法律来管理基层事务,把基层的可以由法律来调整的行为都纳入法律化轨道,公民的所有行为依照法律进行。相比于国家法律,乡规民约的优势在于接地气,在于有较长的历史传统,有深厚的社会基础。武夷山市桐木村是武夷红茶金骏眉、正山小种的发源地,但是价格不菲,近年来出现“高价茶”、以次充好、毁林种茶等问题,给武夷红茶带来负面的市场反应。桐木村通过成立红茶协会、制定村规民约、行业约定等形式倡导诚信经营、品牌维护、质量标准、生态保护等,自动性、自觉性对农村茶叶产业进行依法治理,减少地方政府行政成本,具有很好的社会效应。
  (二)在推动基层民主法治工作中的作用
  1.乡规民约是农村民主建设的重要保障。2018年,司法部、民政部表彰了第七批“全国民主法治示范村”。随着法治中国的建设,农村的民主政治建设也发生根本性的改变,农村民主制度有了广泛的法治保障。正如中宣部、司法部、民政部等关于印发《关于进一步加强农民学法用法工作的意见》的通知提到:依法修订完善村民自治章程、村规民约,......支持和保障村民自治组织依法行使职权,健全充满活力的村民自治机制。但是农村人口总量大、农村事务繁杂、农村村情林林种种,民主法律制度的实施不可能“通俗化”、“实用化”。乡规民约是实现村民自我管理、自我教育、自我服务,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的依据,也是对《村民委员会组织法》的具体落实。我市一些的乡规民约对基层民主的保障进行规定,内容包括村委选举、村务管理、村务公开等方面,切实保障基层民主制度。如吴屯乡街路村则把“坐过牢的人原则上不得推荐、推选到村里任职”列为村规民约的一项内容;兴田镇《枫林村规民约》中“村民代表认真审议村民委员会提交的“一事一议”各项事业的重要决策”,“村民代表可以向村民委员会提出科学的村庄总体规划及经济发展的建议。”保障了村民监督权、建议权。
  2.乡规民约是基层法治建设的重要补充。全面推进依法治国不是单纯依靠国家法来实现的,国家法律不可能穷尽社会生活的方方面面,不可能将全部社会关系纳入法治之中。当前农村法治建设存在着法治体系不完善,法治运行不规范,法治服务不到位,农民用法意愿较低等问题。乡规民约就是村民间自发形成的,具有一定法律特色村民自治规范。虽然不像法律一样具有国家强制性,但乡规民约扎根乡土,指导村民规范自己行为,对村民的仍然具有很强的约束性,是国家法律有益补充。乡规民约与村民日常生活联系密切,内化于村民之心,外化于村民之行,为基层社会提供秩序保障。上梅乡茶景村、星村镇朝阳村对于村民的一些行为规定了“予以批评教育;写出检讨书,用村广播进行通报;取消享受或者暂缓享受村里的优惠待遇”等处罚措施,引导村民知法守法,这是善于发挥乡规民约的积极作用,把法治建设和道德建设紧密结合起来一个很好的实践。
  (三)在助力人民调解工作中的作用
  乡规民约作为自治性规范,大多时候所依赖的是村庄内部的舆论压力或社区的强制力,依靠的是习惯法的力量,在调处村民矛盾、解决民间纠纷方面具有积极的作用。当前乡村治理中乡规民约在预防民间纠纷、引导选择人民调解程序、组织调解力量、督促人民调解协议执行等方面具有积极的意义。
  1.预防和排查民间纠纷。乡规民约通过法治宣传、弘扬社会主义新风尚、规范村民生产生活活动、倡导家庭睦邻和谐等良善文化,引导村民互谅互让,组织人员排查纠纷,达到预防消弭纠纷的作用。如《街路村规民约》第四条第2款“在生产、生活、社会交往过程中,应遵循平等、自愿、互惠互利的原则,发扬社会主义主义新风尚”,能起到对村民的教育疏导作用。《高苏坂村村民自治管理约定》第十三条“外来常住和暂住人员一律要向村民委员会申报,并办理有关手续后方可居住,住村期间要遵守本公约”,通过预先设定制度的形式,排查涉及外来人员的纠纷。
  2.引导当事人选择人民调解程序。乡规民约解决的民间纠纷主要发生于村落共同体内部,大多是村民间的诸如邻里纠纷、婚姻家庭纠纷等日常生活纠纷。有的乡规民约直接引导村民选择人民调解以化解纠纷,如《五夫村村民自治管理条例》第十条“村民发生赡养纠纷时,由村调解委员会进行调解,调解不成的,村民委员会支持被赡养人依法向人民法院提起诉讼”。
  3.及时组织人民调解力量。部分村(居)根据产业发展特点,在乡规民约中规定部分纠纷由行业协会(委员会)进行调解,如兴田镇南源岭村旅游行业较为成熟,成立了民宿协会,村民间遇上客源、价格等纠纷则由村民宿协会进行调解。
  4.直接援引作为人民调解依据。乡规民约作为一定区域村民的行为准则,在长期的运用中经村民“习惯化”,成为定纷止争的依据。在武夷山市吴屯乡、上梅乡、岚谷乡,村民间往往因为林权界限不清,产出林权纠纷。村民们在长期竹木生产中达成约定俗成的解决方案,即“竹子越界而生的竹笋、新竹归越界后业主所有”。
  5.督促人民调解协议履行。在调解协议书执行方面,村调委会解决纠纷并作出相应的处理结果,村民履行协议更具自愿性、执行方式更广、执行效果更加。
  四、以司法行政工作为视角促进新时代乡规民约完善及运用
  当然,目前各地在乡规民约制定中也还存在着一些问题,如有的制定主体不合法、制定程序不规范;乡规民约中一些对于违反规定的村民所做的处罚规定与国家法律相违背;有的乡规民约的执行手段重经济处罚,尤其是对普通村民经济上的处罚,缺乏批评教育的有力措施和适当形式,缺乏终极保障措施。当前国家推动司法行政机构改革,基层司法行政成为基层推动依法治国的生力军,是普法依法治理的主要推动者,是公共法律服务的提供者和组织者,积极发挥司法行政职能推动乡规民约制度化、法治化、民主化有现实之需。
  (一)以民主法治建设为总原则,推动乡规民约制定的制度化、民主化。
  1.提升政治站位,将依法治国方略始终贯彻于乡规民约的全面。笔者了解到,当前司法所直接参与到或协助农村制定乡规民约的不多,重视不够。全面推进依法治国离不开农村,司法所及基层司法行政干部应高度重视乡规民约在基层治理中的作用,应以更高的政治站位、更强的责任担当,主动参与、协助基层组织规范化制定乡规民约以符合依法治国精神,符合宪法法律政策的基本原则,符合社会主义核心价值观的内涵。
  2.引导、协助基层组织积极制定乡规民约。基层组织自身对乡规民约的制定不够重视,很多乡、村没有制定成文乡规民约,司法所可以依据党的十九大提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的治理体制要求,争取基层党委、政府、有关单位支持,整合各方资源,引导、协助基层组织制定乡规民约。2013年以来,武夷山市开展农村网格化管理“1+3”社会管理创新工作,在市委组织部、市委政法委的推动下,全市村(居)基本上都制定了村规民约。
  3.指导基层组织优化乡规民约制定程序。就武夷山市各村(居)制定村规民约的实践而言。主要程序是:村民委员会拟定→村民代表大会决定→进行公示→向乡(镇)街道报备。这样的制定的村规民约程序过于简化,有的未经村民代表充分讨论,有的村虚于应付未予公示。笔者建议司法所可以参照有关法律原则,指导基层组织优化制定程序。比如:成立乡规民约起草小组→起草小组调研起草→村民委员会初步审核→予以公示并经各村民小组充分讨论→听取村民意见建议→进一步修改→提前有关部门审核→村民代表大会(村民大会)表决→公示→向乡(镇)街道报备→生效实施。
  4.指导基层组织充分民主协商制定乡规民约。指导基层组织按照《村民委员会组织法》等法律规定,在乡规民约的制定中全过程多方位体现群众当家作主的原则。在乡规民约起草制订过程中,广泛征求群众意见,听取民愿、吸收民智,体现了协商民主原则。充分尊重群众的主体地位,还要求村民委员会认真对待群众提出的关于社会道德、农村环境、经济发展等方面的意见,用最朴实、最简单的话语将群众反映最多、最集中的意见表述在村规民约中,成为大家共同认可的约定。
  (二)以公共法律服务提供为总抓手,推动乡规民约内容的法治化、科学化。
  1.充分发挥“一村(居)一法律顾问”作用。司法所可组织、协调各村(居)法律顾问积极参与到乡规民约的制定中,发挥专业优势提供法律支持,多方位体现服务群众,维护民权,保障民利。武夷山市自2015年以来,已经实现所有村(居)法律顾问全覆盖,法律顾问在村里充分发挥法治宣传、法律服务、纠纷化解、协助村务管理等作用,协助基层组织制定村规民约,社会效果较好。
  2.充分发挥基层法律服务平台的作用。司法行政部门正在各地积极推动基层法律服务平台建设,整合律师、公证、社会力量等法律资源在乡、村建立了公共法律服务站(室)。各基层法律服务平台可以发挥贴近群众、了解民情的积极作用,协助基层组织制定法治化、科学化的乡规民约。
  3.充分发挥人民调解组织、人民调解员的作用。据统计当前全国人民调解组织76.6万个,人民调解员367万人,他们广布在城乡,他们扎根基层,最懂基层,是乡规民约主要制定者和实践者,是推进平安中国、法治中国建设,农村治理的重要力量。
  (三)以依法治理为总目标,推动乡规民约执行的社会化、实用化。
  1.加强宣传教育,不断提高村民执行村规民约的自觉性。法治宣传教育是司法行政的重要职能,司法所可以充分利用已有宣传阵地、宣传力量等资源,指导基层组织不断加强乡规民约的宣传教育。一方面,村民委员会应通过召开村民代表大会、群众会等形式,对村规民约进行宣讲和教育;另一方面,乡镇政府、村委会应注意在组织村级群众活动时加强对村规民约的贯彻落实。
  2.严格乡规民约执行,不断推进基层治理法治化。除在乡规民约文本上,要列明违背乡规民约惩罚措施的同时,乡规民约出台后,必须通过适当的形式,选举几名公道、正派、有信誉、有威望的村民代表组成村规民约监督、处罚组,监督村规民约的执行,积极树立乡规民约的权威性、严肃性,逐步形成相互监督、共同遵守村规民约的良好风尚。
  3.加大监督审查,充分发挥村规民约的“软法”作用。基层司法行政单位承担协助乡镇(街道)党委、政府开展基层普法依法治理工作,应对村(居)工作予以指导、支持和帮助,对于村(居)制定村规民约必要的监督审查,避免村规民约与现行法律法规相冲突。对违反村规民约的村民,应采取公开教育、办培训班等思想教育的方式,这样比经济处罚更能发挥村规民约的“软法”作用。
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